桂林市城市更新实施办法

（征求意见稿）

第一章 总 则

第一条 为贯彻落实国家实施城市更新行动的决策部署，加快桂林市宜居城市建设步伐，以打造世界级旅游城市引领城市更新，推动城市结构调整优化和品质提升，转变城市开发建设模式，传承历史文化，提升我市人居环境质量、人民生活质量和城市竞争力，现结合我市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称城市更新，是指对城市建成区城市空间形态和功能进行整治、优化、改善，实现房屋使用、市政设施、公建配套等完善，产业结构、环境品质、文化传承等提升的建设活动。

桂林市中心城区（临桂区、象山区、秀峰区、叠彩区、七星区、雁山区）、阳朔县城区及桂林漓江风景名胜区范围内的城市更新活动适用本办法。

第三条 城市更新的总体目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建立可持续的城市更新模式。

第四条 城市更新应当坚持以下原则：

（一）规划引领、保护优先、统筹持续。将城市更新纳入经济社会发展规划、国土空间规划以及城市防洪规划统筹实施，做到严控总量、区域统筹、增减平衡。在挖掘和传承城市文脉的基础上，着力培育桂林特色文态，将旅游宜居城市理念融入城市更新，推动城市高质量发展。统筹安排，创新城市发展模式，增强城市永续发展动力，稳步提升城市功能品质和完善公共服务体系，实现协调、持续、有机更新。

（二）政府引导、属地管理、市场运作。政府充分发挥规划引领、政策支持、资源配置作用，加大财政支持力度。强化属地意识，提升管理效能，推动城市更新落到实处，人民得到实惠。鼓励国有企（事）业单位与行业领先的专业化企业开展全面合作，坚持高水平策划、市场化招商、专业化设计、企业化运营，兼顾公共利益和商业利益。

（三）评估先行、立足实际、民生优先。城市更新坚持城市体检评估先行，“无体检不更新”，对城市人居环境状态、城市规划建设管理工作成效等进行定期分析、评估、监测和反馈，把握城市发展状态。根据城市建设需要合理确定城市更新重点，划定城市更新单元，科学编制城市更新规划和计划。城市更新以开发重建、整治修缮、历史文化保护等分类方式，立足实际，突出重点，先易后难，有序推进。城市是人民的城市，人民是城市的主人。坚持以人为本，充分尊重民意，将群众更新愿望强烈的片区优先纳入更新范围，充分调动公众和社会组织参与城市更新的积极性、主动性，共同推进城市更新工作。

（四）创新机制、注重传承、突显特色。大胆改革创新，积极探索城市更新的新模式、新路径，在城市更新中融入现代城市发展理念，推动历史文化保护与文化、旅游、体育、商业等行业融合，推动城市高质量发展。鼓励、支持对保护保留建筑进行活化利用。城市更新需延续城市的记忆和生命，留住名城风貌，保住桂林山水。依托桂林山水文化，深入挖掘人文历史底蕴，创新文化产品，突出桂林特色，实现城市有机更新。

第五条 城市更新主要内容：

（一）完善城市空间结构，提高城市综合承载能力。

科学合理规划城市的生产空间、生活空间和生态空间，形成城镇空间与自然生态相互嵌套的布局模式，引导临桂新区及旧城更新城区构建生态单元-街区-组团的多尺度空间结构。科学合理安排城市建设用地结构和开发强度，优先保障城市基础设施和公共服务设施建设，科学衔接与混合嵌套城市空间，促进城市生产空间集约高效、生活空间舒适宜居、生态空间绿色协调。

（二）开展城市体检工作。

根据国家“一年一体检、五年一评估”要求，开展城市体检工作，按照城市自体检、第三方体检和社会满意度调查相结合的方式扎实开展城市体检工作，精准查找城市建设和发展中的短板与不足，采取有针对性的措施加以解决，努力建设没有“城市病”的城市。

（三）实施城市生态修复和功能完善。

坚持以资源环境承载能力为刚性约束条件，以建设美好人居环境为目标，完善城市生态系统，保护城市山体自然风貌，修复两江四湖等河湖水系和会仙湿地等水体，补足城市基础设施短板，完善和提升城市功能，加强桂林山水绿色生态网络建设。继续进行黑臭水体治理，持续推进城镇污水处理提质增效工作，补齐生活垃圾处理设施短板。

（四）强化历史文化保护，塑造旅游名城风貌。

建立城市历史文化保护与传承体系，加大历史文化名胜名城名镇名村保护力度，修复山水城传统格局，保护具有历史文化价值的街区、建筑及其影响地段的传统格局和风貌，推进历史文化遗产活化利用，不拆除历史建筑、不拆真遗存，留存城市记忆，凸显桂林历史文化名城城市特色，避免千城一面，万楼一貌。对历史建筑，坚持留、改、拆并举，以保留保护为主的原则，在城市更新中加强历史文化保护，既要改善人民的居住环境，又要保护历史文化底蕴，在保护中更新，在更新中保护。全面开展城市设计工作，加强建筑设计管理，优化城市空间和建筑布局，继续加强新建高层建筑管控，治理建筑乱象，塑造桂林旅游名城风貌。

（五）加强居住社区建设，补齐居住社区设施短板。

以安全健康、设施完善、管理有序为目标，把居住社区建设成为满足人民群众日常生活需求的完整单元。开展完整居住社区设施补短板行动，因地制宜对居住社区市政配套基础设施、公共服务设施等进行改造和建设。推动物业服务企业大力发展线上线下社区服务，满足居民多样化需求。建立党委领导、政府组织、业主参与、企业服务的居住社区治理机制，推动城市管理进社区，提高物业管理覆盖率。

（六）推动城市基础设施提质增效。

以建设宜居城市为目标，推进污水、雨水、供水、燃气等“地下管网”基础设施建设，实施“畅通缓堵”工程，推动交通节点改造工程，进一步完善城市框架性道路结构，快速疏解南北向和东西向的交通，完善片区市政基础配套设施，改善城市安全，着力打造“宜居、宜业、宜游”城市。

（七）推进城镇老旧小区改造。

进一步摸清底数，合理确定改造内容，科学编制改造规划和年度改造计划，有序组织实施，结合居住社区、绿色社区建设，建立健全老旧小区长效机制，建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制，完善项目审批、技术标准、存量资源整合利用、财税金融土地支持等配套政策，确保改造工作顺利进行。改善提升居住环境，保障人民居住安全。

（八）增强城市防洪排涝能力。

坚持系统思维、整体推进、综合治理，统筹区域流域生态环境治理和城市建设，将山水林田湖草生态保护修复和城市开发建设有机结合，提升自然蓄水排水能力。积极申报“国家级海绵城市示范城市”，系统化全域推进海绵城市建设，打造生态、安全、可持续的城市水循环系统。加快建设和完善城市防洪排涝设施体系。

（九）全力推进漓江风景名胜区生态系统保护和修复治理。

围绕打造世界级旅游城市总目标，秉持“山水林田湖草是一个生命共同体”理念，持续推进漓江流域土地综合整治、矿山生态环境修复、流域水环境保护治理、污染与退化土地修复治理、生物多样性保护、重要生态系统保护修复等。

（十）市人民政府认定的其他城市更新情形。

第二章 工作机制

第六条 成立桂林市城市更新工作领导小组（以下简称“领导小组”），市级各相关部门、各城区政府、阳朔县政府、桂林漓江风景名胜区管理委员会为小组成员单位。领导小组负责统筹全市城市更新工作，对城市更新的重大事项进行决策。领导小组下设办公室，办公室设在市住房和城乡建设局，负责领导小组的日常工作。

第七条各级政府及其有关部门应当完善城市更新政策措施，深化制度创新，加大资源统筹力度，支持和保障城市更新。各相关部门依据职责分工共同推进城市更新各项工作。各城区政府、阳朔县政府、桂林漓江风景名胜区管理委员会作为辖区城市更新工作的责任主体，应当指定相应部门作为城市更新的组织实施机构，具体负责组织、协调、督促、管理，统筹推进本辖区城市更新工作。

第三章 区域评估

第八条 市住房城乡建设局组织编制城市更新技术导则，提出片区策划指引和项目实施方案指引，明确相关技术要求，指导城市更新规范实施。

第九条 市自然资源局指导开展各城市更新单元城市设计编制工作，明确城市更新单元规划用地布局、地块开发建设指标、城市设计指引及相关规划管控要求。

市财政局编制城市更新资金管理办法等相关文件，规范城市更新资金的筹集、申请、使用和管理。

第十条 各城区政府、阳朔县政府、桂林漓江风景名胜区管理委员会结合各自辖区实际情况研究初步划定城市更新单元并明确相关建设时序。

第十一条 根据城市更新技术导则和城市更新单元城市设计，各城区政府、阳朔县政府、桂林漓江风景名胜区管理委员会组织开展城市更新区域评估。区域评估应当充分结合本辖区发展和民生诉求，征询相关部门、利益相关人和社会公众、意向实施主体等的意见，并组织专家论证，合理确定城市更新需求。编制成果报领导小组办公室备案。

第十二条 城市更新区域评估应当形成评估报告，主要包括以下内容：

（一）片区评估。明确片区发展目标、功能优化、产业定位、公共设施完善、城市品质提升、历史风貌保护、城市环境改善、城市防洪能力提升、基础设施完善的目标、要求、策略，细化公共要素配置要求、规划调整建议等内容。

（二）更新单元。围绕打造世界级旅游城市，建设宜居城市战略定位，按照公共要素配置要求和相互关系，对建成区中改善需求迫切、近期有条件实施的片区，结合产业功能布局等划定城市更新单元。

（三）必要性和可行性。综合群众意愿、区域现状、社会稳定风险、资金平衡等方面因素，论证城市有机更新的必要性和可行性。

第四章 项目实施

第十三条 各城区政府、阳朔县政府、桂林漓江风景名胜区管理委员会以片区评估为基础，统筹各方意见，拟定本辖区城市更新年度计划。年度计划应当包括具体项目（储备项目和实施项目）、前期业主或实施主体、边界和规模、投资及进度安排等内容，报领导小组审定后实施。

第十四条 纳入年度计划的城市更新项目，由前期业主根据片区策划方案编制项目实施方案。项目实施方案应当包括更新方式、供地方式、投融资模式、可行性研究、规划设计（含规划调整）方案、建设运营方案、社会稳定风险评估等内容。项目实施方案由前期业主报各城区政府、阳朔县政府、桂林漓江风景名胜区管理委员会组织审批。

第十五条 城市更新可单独或综合采取下列方式推动实施：

（一）保护传承。在符合保护要求的前提下对建筑进行维护修缮、综合整治和功能优化，对建筑所在区域及周边的基础设施、公共服务配套设施和环境进行更新完善，对涉水区域提升防洪标准，不改变建筑整体风貌、主体结构和重要饰面材料，不进行新建、扩建、改建活动。

（二）更新改造。在维持现状建设格局基本不变的前提下，通过对建筑进行局部改建、功能置换、修缮翻新，对建筑所在区域的城市基础设施、其他配套设施进行完善等建设活动，促进建筑活化利用、城市基础设施提质增效和人居环境改善提升。

更新改造应坚持现状底线管控原则，确有实施困难的，在满足消防、安全等要求的前提下，按照规定征询相关利益人意见后，部分技术指标可以结合实际情况合理控制。

（三）拆旧建新。将原有建筑物进行拆除，按照地块新的规划设计条件进行重新供地、重新建设；或在“不超过国有土地和房屋不动产权证书记载的用地面积和建筑面积，不改变原房屋用途和内部结构，不突破原建筑占地面积和原建筑高度”的原则下，对危旧房屋进行拆除重建。

城市更新项目应当符合历史建筑、古树名木及后备资源保护以及工程建设管理的相关规定。

第十六条 城市更新项目应选择有实力的国有企业、社会资本，或由国有企业和社会资本合作作为项目实施主体。实施主体参与项目前期土地和房屋征收补偿、场地平整等工作形成“净地”后，以公开招标、拍卖、挂牌等方式依法依规取得土地使用权，土地出让金可按有关规定在不超过一年内缴清。

第十七条 城市更新因协议搬迁、房屋征收、房屋买卖、资产划转、股份合作等方式使得国有土地使用权及房屋所有权权属发生转移的，可提交权属发生转移的材料等依法依规申请办理不动产登记。

城市更新不涉及国有土地使用权及房屋所有权变动的，可通过市场租赁方式取得原建筑使用权。

城市更新既不涉及国有土地使用权及房屋所有权变动，也不需要取得原建筑使用权的，经充分征求原建筑权利人意见后依法实施。

第十八条 城市更新应当坚持策划、设计、运营一体化，优化资源配置，充分利用政策支持，力求实现项目自身盈亏平衡。

第十九条 对经济无法平衡的城市更新项目，在符合规划要求的前提下，可在本辖区内选取地块，经各城区政府、阳朔县政府、桂林漓江风景名胜区管理委员会认定后，作为项目平衡地块，增强城市更新项目资金统筹平衡能力；对本辖区内无法平衡的项目，经上报市人民政府同意后，可在全市范围内落实项目平衡地块，平衡地块以带城市设计方案出让方式供应。

第二十条 对政府投资项目，以直接投资方式予以支持；对城市发展需要且难以实现平衡的项目，经市人民政府认定后可采取资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式给予支持。

第二十一条 城市更新项目立项、环评、用地、规划、建设、防洪、消防、节能、园林绿化等各环节涉及市政府部门审批的事项，各相关部门应当优化审批流程，开辟绿色通道，实行并联审批、限时办结。

第二十二条 各城区政府、阳朔县政府、桂林漓江风景名胜区管理委员会应建立部门联动机制和项目准入退出机制，与实施主体签订履约协议书，实施项目动态监管。

第五章 资金筹措

第二十三条 多渠道筹集城市更新资金，具体包括：

（一）各级财政安排的城市更新资金；

（二）金融机构融资资金；

（三）参与城市更新的市场主体投入的资金；

（四）土地使用权人和房屋所有权人自筹资金；

（五）其他符合规定的资金。

第二十四条 各级政府应当加强对城市更新的财政投入，鼓励通过发行地方政府债券等方式，加大政府专项债券对城市更新的支持；鼓励金融机构依法开展多样化金融产品和服务创新，积极利用国家政策性金融和市场金融对城市更新的支持政策筹集资金，探索信贷金融新产品；支持符合条件的企业在多层次资本市场开展融资活动，发挥金融对城市更新的促进作用；合理引导居民出资参与更新改造。

积极引入各类社会资本，探索设立城市更新专项基金。

第二十五条 充分发挥财政资金的撬动作用，整合利用城镇老旧小区改造、棚户区改造、保障性租赁住房、排水防涝等专项财政资金统筹用于城市更新。

第二十六条 鼓励和引导社会资本通过公开、公平、公正方式参与城市更新项目，探索城市更新政府与居民合理共担机制、政府和社会资金合作建设模式。

第六章 政策支持

第二十七条 在片区公共配套服务设施满足需求的基础上，允许城市更新单元地块在片区总开发强度不变的前提下做相应调整优化，实现区域平衡。利用既有建筑发展新产业、新业态、新商业，在符合相关规定前提下可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。

第二十八条 市住房城乡建设局建立城市更新管理制度。各项城市更新建设活动应当符合空间形态和功能提升的要求。

第二十九条 城市更新项目中的“边角地”“夹心地”“插花地”等零星土地，以及不具备单独开发条件的土地，可与周边用地整合实施。鼓励利用城市中的零星土地，进行城市微型公共空间改造，建设口袋公园、运动场地、社区活动场地等。

第三十条 鼓励城市更新项目探索跨项目、跨片区统筹、开发运营一体化的运作模式，实行统一规划、统一实施、统一运营。

第三十一条 符合条件的城市更新项目，依法享受行政事业性收费减免和税收优惠政策。

第三十二条 城市更新项目如符合“退城入园”条件的，可按规定享受现行相关政策优惠。

因历史风貌保护、旧住房更新、重点产业转型升级需要，有关建筑间距、退让、密度、面宽、绿地率、交通、市政配套等无法达到标准和规范的，有关部门应当按照环境改善和整体功能提升的原则，制定适合城市更新的标准和规范。

更新区域内项目的用地性质、容积率、建筑高度等指标，在保障公共利益、符合更新目标的前提下，可以按照规划予以优化。

第七章 附 则

第三十三条 市政府相关部门按照本办法制定土地、规划、建设、消防、园林绿化、项目审批、财税等相关配套政策。

第三十四条独立实施的城镇老旧小区改造项目、棚户区改造项目、土地熟化项目、历史文化保护项目等，可按照国家和我市现行规定实施，并享受本办法规定的相关支持政策。

第三十五条本实施办法中未明确规定的规划、土地、征迁、建设、环保等事项，按照现有法律法规及政策执行。

第三十六条各城区政府、阳朔县政府、桂林漓江风景名胜区管理委员会可依据本办法制定本辖区操作细则。各县(市)政府可参照本办法执行。

第三十七条本办法自印发之日起施行。